España 2021: un nuevo pacto social para la reforma de las pensiones (castigando la jubilación anticipada)

Desde los años 70 la pensión de jubilación se ha ido reformando en dos direcciones:

• De mejora, que ha tenido como efecto el incremento de las cuantías, la multiplicación de los supuestos de anticipación de la edad de jubilación, o la ampliación de supuestos de compatibilidad con el trabajo y otras prestaciones.

• De racionalización, que se ha concretado en el ajuste de las reglas de cálculo de los montos de las pensiones para que se adecúen, de modo cada vez más exacto y proporcional, al esfuerzo contributivo.

En la historia del Derecho de la Seguridad Social española, las reformas de las pensiones se han venido basando en el diálogo social, sobre todo al tratarse de reformas racionalizadoras. Como ejemplo, la Ley 26/1985, que garantizó el sostenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.

Con el Pacto de Toledo (1995), se fijó el diálogo Gobierno-patronales-sindicatos como esquema operativo para las reformas.

Sin embargo, desde 2011 hasta hoy la normativa reguladora de las pensiones de jubilación ha sido un producto de creación unilateral por parte del Estado.

En pos de la sostenibilidad y la viabilidad de las pensiones

Hace una década, la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, fue el último producto del diálogo social para el crecimiento y la garantía de las pensiones.

Esta reforma legislativa buscaba resolver el dilema de la sostenibilidad/viabilidad financiera del sistema de pensiones. Se trataba de una reforma legislativa en la que se introducían medidas para retrasar la edad de jubilación y fomentar la prolongación de la vida activa, contrayendo así el número de personas pensionistas.

Además, se intensificaban algunos elementos de contributividad para moderar las cuantías de las pensiones y, por tanto, el gasto publico correspondiente. Las medidas tomadas buscaban:

• Aumentar la edad ordinaria de acceso al derecho de jubilación;

• Reformular algunas modalidades de jubilación anticipada (para desincentivarlas);

• Ampliar algunos de los periodos de cotización exigidos para alcanzar una pensión completa (100% de la base reguladora);

• Eliminar algunas ficciones de cotización para definir la base reguladora (por ejemplo, en la integración de lagunas de cotización).

Reformas del sistema de pensiones y protección al pensionista

Quizás por ser resultado del diálogo social, la reforma de 2011, aparentemente regresiva, se diseñó con un calendario de aplicación transitoria que preservaba no solo los derechos sino también las expectativas de derechos, en el buen entendido de que la adecuación y modernización del sistema no podía desplazar el principio de protección ni la garantía de la suficiencia de las prestaciones.

Pues bien, a partir de 2012, en el marco de un cambio de Gobierno, las reformas de la pensión de jubilación dejaron de sustentarse en el diálogo con los interlocutores sociales. Es mas, el Pacto de Toledo quedó pendiente de renovación y se llevaron a cabo distintas reformas legislativas como la ley reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización de las pensiones o el real decreto ley de medidas de consolidación y garantía de la Seguridad Social. Estas reformas hicieron que:

• La actualización de las pensiones quedase sujeta a indicadores ajenos al IPC.

• Se concretase el uso del factor de sostenibilidad para ajustar las cuantías de las pensiones causadas conforme a elementos demográficos ajenos a los esfuerzos contributivos (monto de la pensión/esperanza de vida).

Ahora, en junio de 2021, en un cambio radical de tendencia, se ha alcanzado un consenso inicial en cuatro materias esenciales.

1. La revalorización de las pensiones conforme al IPC

Al recuperar este modelo se garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, como manifestación básica del principio de suficiencia.

Esto, que había venido siendo una demanda recurrente de los pensionistas españoles, tiene además amparo jurídico-político en las Recomendaciones 13 y 17 del acuerdo de renovación del Pacto de Toledo y en el pilar europeo de derechos sociales (Principio 12).

Las recomendaciones del Pacto de Toledo contienen los principios de sostenibilidad, suficiencia y equidad, ideas todas que materializan la defensa del principio de adecuación de las pensiones como corrector del protagonismo dado al principio de viabilidad financiera.

2. La derogación del factor de sostenibilidad

En puridad este factor nunca estuvo vigente.

En la Ley 6/2018, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, después de múltiples debates políticos y técnico-jurídicos, se acordó suspender la implantación de este instrumento hasta que no hubiera un acuerdo en el seno del Pacto de Toledo, o hasta 2023.

¿La razón? no había consenso acerca sobre si el coeficiente garantizaba por sí mismo la sostenibilidad de las pensiones y si no podría afectar a la suficiencia de las mismas.

3. La prolongación de la vida laboral

Se introducen nuevos estímulos para promocionar el mantenimiento en activo de las personas trabajadoras en edad próxima a la jubilación. Así, se incentiva prolongar la vida laboral/retrasar el acceso a la pensión. Además, se penaliza la jubilación anticipada de aquellas personas pensionistas perceptoras de prestaciones de cuantía máxima. Se pretende, entonces, controlar el gasto en pensiones desde la vertiente del numero de sujetos pensionistas y sujetos en activo, para reequilibrar la correlacion entre personas activas/pasivas, algo que resulta muy sensible en el sistema de reparto español.

4. La financiación de las pensiones

Desde la vertiente financiera, se rematerializa la separación de las fuentes de financiación del sistema de pensiones. Con esto se busca contener el agotamiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social (la hucha de las pensiones), que desde 2011 no ha dejado de consumirse.

Tras el acuerdo alcanzado, se habrán de compensar aquellos gastos impropios, no directamente ligados al pago de pensiones, que han venido imputándose a ese fondo cuya funcionalidad era la de garantizar el sistema público de Seguridad Social.

Sostenibilidad financiera y suficiencia

En el contenido acordado parecen subyacer algunas consideraciones (ligadas a la equidad y al modelo constitucional de Seguridad Social), que deberían cumplirse siempre para legitimar eventuales reformas legislativas de las pensiones. Por simplicar, parece que:

1. Se busca garantizar que la sostenibilidad del sistema no penalice la suficiencia de las pensiones (prevención de la pobreza de las personas de mayor edad).

2. Se pretende actuar simultánea y paralelamente en el mercado de trabajo, para incrementar el número de personas activas, estabilizar los flujos de contribución y elevar las cotizaciones medias de las personas que continúan activas más allá de las edades establecidas para su retirada del mercado laboral.

Queda pendiente una segunda fase de acuerdo en la que se deberán tratar aquellos otros elementos que contribuyan a compatibilizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones con la adecuación y suficiencia de las pensiones de los jubilados españoles.

María Gema Quintero Lima, Profesora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad Carlos III

Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.