Autonomía política y autonomía financiera
Desde muy pronto, el Tribunal Constitucional dejó claro que la autonomía política de un ente público no se entiende sin autonomía financiera. Así, para que las comunidades puedan ejercer sus competencias y gestionar sus intereses, es necesario que dispongan de sus propios recursos.
Para ello, el texto constitucional les concede la potestad de establecer y exigir tributos, potestad que ejercerán a través de sus cámaras legislativas.
La Constitución española también deja claro que las diferencias entre comunidades autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. A este respecto, de nuevo el Constitucional vino a puntualizar que esa igualdad no implica uniformidad. De ese modo, se admiten diferencias como resultado, precisamente, de la autonomía política de las comunidades en el marco de sus competencias e intereses.
Los recursos autonómicos
Los principales recursos de las comunidades autónomas de régimen común son:
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Los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado.
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Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
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Las transferencias estatales del Fondo de Compensación interterritorial.
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Los rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
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El producto de las operaciones de crédito.
Entre los impuestos cedidos por el Estado, destacan:
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El IRPF (50 %).
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El IVA (50 %).
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El Impuesto de Transmisiones Patrimoniales (100 %).
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El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (100 %).
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El Impuesto sobre el Patrimonio (100 %).
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Los tributos sobre el juego (100 %).
Esta cesión no solo afecta a las cantidades recaudadas por cada uno de ellos, sino que también puede suponer la posibilidad de regular ciertos aspectos de la configuración y gestión de los citados impuestos estatales por parte de las comunidades. Por ejemplo, las comunidades autónomas pueden establecer una escala de gravamen sobre su 50 % del IRPF diferente a la del Estado, resultando, lógicamente, también en escalas diferentes entre ellas.
Por su parte, el principal límite a las comunidades autónomas para crear sus propios impuestos es la prohibición de establecer impuestos autonómicos que recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado o por tributos locales.
Además, deben respetar la competencia exclusiva del Estado sobre la Hacienda general, la deuda pública y las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Asimismo, e igual que el Estado y las corporaciones locales, las comunidades también están sometidas al principio de estabilidad presupuestaria, incorporado a la Constitución tras la reforma de 2011, por el cual sus gastos no podrán incurrir en un déficit estructural.
Financiación autonómica y tributos propios
A partir de estos antecedentes, y más de 40 años después de promulgarse la Constitución, las comunidades autónomas han ido configurando sus propios sistemas tributarios con diversidad de figuras impositivas, no exentas de conflictos y de múltiples sentencias del Constitucional para determinar su legalidad.
Lo cierto es que existen tantos sistemas tributarios autonómicos como comunidades autónomas, situándose Catalunya a la cabeza con 15 impuestos propios.
No solo existen diferencias en el número de impuestos autonómicos establecidos por las comunidades, sino también en los hechos imponibles gravados y en el volumen de ingresos que generan. Así, Catalunya es la comunidad que tiene más impuestos propios, y también es la que más recauda con ellos, hasta 639 millones de euros en 2020 (unos 85 euros por habitante y año). En contraposición, la Comunidad de Madrid es de las que menos impuestos propios tiene y su recaudación es la más baja con 3,4 millones de euros en 2020 (no llegaría a 1 euro por habitante y año).
Partiendo de la base de que las comunidades autónomas, como el resto de las Administraciones públicas, necesitan recursos para sostener sus gastos, parecería que los tributos propios están llamados a jugar un papel importante en la financiación autonómica, sobre todo en aquellas comunidades con mayor número de competencias y servicios, o con una dotación insuficiente del resto de recursos autonómicos.
Sin embargo, la realidad es bien distinta, ya que el conjunto de impuestos autonómicos propios apenas representa el 2,1 % del total de sus ingresos tributarios. De modo que, aunque puedan resultar ciertamente gravosos para los contribuyentes directamente afectados, son pocos si se compara con el resto de recursos autonómicos existentes.
La razón fundamental es la falta de hechos imponibles libres, susceptibles de ser gravados al margen de los impuestos estatales y locales existentes. Por tal motivo, el establecimiento de nuevos impuestos autonómicos exige grandes dosis de imaginación por parte de las comunidades autónomas para lograr uno nuevo y sortear la casi automática impugnación del Estado ante el TC de cualquier iniciativa en este sentido.
Sirvan de ejemplo los impuestos autonómicos aprobados por el Parlamento de Catalunya, algunos de los cuales fueron anulados por el TC, como:
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El Impuesto sobre depósitos bancarios (2015).
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El Impuesto sobre contenidos digitales (2017).
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El Impuesto sobre elementos radiotóxicos (2019).
Otros, en cambio, como el Impuesto sobre las emisiones de CO? de los vehículos de tracción mecánica (2019) y el Impuesto sobre estancias en hoteles y cruceros turísticos (2021), sí han sido declarados constitucionales.
El peso de la tributación autonómica
En este contexto, el anuncio de la creación o supresión de un impuesto autonómico debe analizarse con cierta cautela, teniendo especialmente en cuenta las cuantías recaudadas y los sujetos afectados.
En Catalunya no sería lo mismo el anulado Impuesto sobre depósitos bancarios, que iba destinado a medio centenar de entidades financieras con un importe total previsto de 500 millones de euros, que el actual Impuesto sobre las emisiones de CO?, que afectará a 2,26 millones de vehículos con un importe total previsto de 66 millones de euros.
Mientras, el anuncio de la Comunidad de Madrid de anular sus impuestos propios solo afecta al Impuesto sobre máquinas recreativas, que grava a las empresas operadoras con un importe total recaudado de 1,2 millones de euros (2020), y al Impuesto sobre depósitos de residuos, que grava a los ciudadanos que utilizan un vertedero autorizado con un importe total recaudado de 2,2 millones de euros (2020). Es evidente que el impacto de la anulación de estos impuestos en los bolsillos de los madrileños será muy escaso.
Tributación y política autonómica
A partir de aquí, se podría abrir el debate sobre las diferencias existentes entre comunidades autónomas y sus políticas fiscales. Partiendo de la base de que las comunidades tienen autonomía financiera para establecer y gestionar sus propios tributos, el número y volumen de impuestos propios dependerán de las decisiones políticas de los ejecutivos y parlamentos autonómicos, elegidos por sus ciudadanos.
Al ser decisiones políticas podrán obedecer a múltiples variables, desde la simple necesidad de generar mayores ingresos para poder acometer más inversiones o prestar más y mejores servicios; al objetivo de limitar determinadas actividades que se puedan considerar perjudiciales para el medioambiente o la salud, o la voluntad de redistribuir cierta riqueza no gravada por otros impuestos.
También es cierto que, si la comunidad obtiene suficientes recursos por otras vías, básicamente por las transferencias e impuestos cedidos del Estado, la necesidad de generar ingresos a través de impuestos propios se diluye, provocando desigualdades en el esfuerzo fiscal que realizan los ciudadanos según el territorio. También sucede algo parecido a nivel de la Unión Europea.
¿Mejor con armonía fiscal?
La verdad es que comparar la carga impositiva entre comunidades autónomas permite denunciar supuestos agravios o desigualdades que, sin dejar de ser ciertos, forman parte del sistema autonómico creado y avalado por la Constitución, y que, en todo caso, son fruto de las legítimas decisiones de los sucesivos gobiernos autonómicos, los cuales ya rendirán cuentas ante sus ciudadanos.
Asimismo, para abordar con seriedad y suficiente perspectiva este debate, es necesario ir más allá de los números e importes fragmentados y poner en contexto cada sistema tributario autonómico con la idiosincrasia de su territorio, teniendo además en cuenta el reparto de fondos estatales en su conjunto.
Ciertamente, la percepción de tener un sistema tributario injusto es la primera queja de los contribuyentes y una de las causas del fraude fiscal. Pero no se puede apelar a la armonización de los impuestos autonómicos con el único pretexto de la absoluta igualdad de todos los españoles y mantener a la vez las diferencias en el resto de recursos que reciben del Estado y en las competencias y servicios que presta cada una.
Eso iría más en contra de la autonomía financiera de las comunidades autónomas y, por consiguiente, de su autonomía política, que a favor de los bolsillos de los ciudadanos y de su derecho a elegir cómo se gestionan los asuntos de su comunidad.
Benja Anglès, Profesor de Derecho Financiero y Tributario (UOC), UOC - Universitat Oberta de Catalunya
Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.
